Hlutverk fjölmiðla í aðdraganda kosninga og gagnsæi auglýsinga í kringum kosningar

Þann 25. september nk. fara fram alþingiskosningar hér á landi. Fjölmiðlar eru sérstaklega mikilvægir í aðdraganda lýðræðislegra kosninga og gegna lykilhlutverki við að veita almenningi hlutlægar fréttir og upplýsingar vegna hinnar lýðræðislegu ákvarðanatöku. Í lögum um fjölmiðla nr. 38/2011 er ekki að finna sérstök ákvæði um skyldur fjölmiðla í aðdraganda kosninga, líkt og í flestum ríkjum álfunnar en í 26. gr. laganna er að finna almenn tilmæli um að fjölmiðlar skuli gæta þess að uppfylla kröfur um hlutlægni og nákvæmni í fréttum og fréttatengdu efni og að mismunandi sjónarmið komi fram, jafnt karla sem kvenna.

Fjölmiðlar skulu gæta að hlutlægni og nákvæmni í fréttum og fréttatengdu efni

Reglan á sér hliðstæðu í flestum ef ekki öllum nágrannalöndum okkar en þar hefur hún verið kölluð sannleiks- og hlutlægnireglan. Samkvæmt 26. gr. laga um fjölmiðla skal fjölmiðlaveita í starfi sínu halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og standa vörð um tjáningarfrelsi. Með fjölmiðlaveitu er átt við einstakling eða lögaðila sem starfrækir fjölmiðil. Fjölmiðlaveita skal virða mannréttindi og jafnrétti, og einnig friðhelgi einkalífs nema lýðræðishlutverk fjölmiðlaveitu og upplýsingaréttur almennings krefjist annars. Fjölmiðlaveita skal gæta þess að uppfylla kröfur um hlutlægni og nákvæmni í fréttum og fréttatengdu efni og gæta þess að mismunandi sjónarmið komi fram, jafnt karla sem kvenna. Fjölmiðlaveitu sem hefur þá yfirlýstu stefnu að beita sér fyrir tilteknum málstað er þó óskylt að miðla efni sem gengur í berhögg við stefnu miðilsins.

Stefnuyfirlýsing sem fjölmiðlum ber að hafa í heiðri

Fjölmiðlanefnd hefur eftirlit með því að ákvæðum laga um fjölmiðla sé framfylgt. Eftirlit með 26. gr. laganna er þó frábrugðið öðrum ákvæðum þar sem engin viðurlög eru við brotum á því ákvæði. Frá árinu 2013 hefur Fjölmiðlanefnd haft heimild til að birta leiðbeinandi álit vegna brota gegn ákvæðinu. Þetta er breyting frá því sem áður var þar sem brot á sambærilegu ákvæði í eldri útvarpslögum varðaði stjórnvaldssektum. 26. grein laga um fjölmiðla er því fyrst og fremst almenn stefnuyfirlýsing sem fjölmiðlum ber að hafa í heiðri.

Fjölmiðlaveita skal í starfi sínu halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og standa vörð um tjáningarfrelsi. [Hún skal virða mannréttindi og jafnrétti, og einnig friðhelgi einkalífs nema lýðræðishlutverk fjölmiðlaveitu og upplýsingaréttur almennings krefjist annars.]

26. gr. laga um fjölmiðla

SPURNINGALEIKUR

Ávekniátak Fjölmiðlanefndar í aðdraganda alþingiskosninga 2021

1

Reglur um kosningaumfjöllun Ríkisútvarpsins

Lög um fjölmiðla eiga við um Ríkisútvarpið, eins og aðra fjölmiðla. Um Ríkisútvarpið gilda einnig sérlög  þar sem ríkari skyldur eru lagðar á Ríkisútvarpið en aðra fjölmiðla í aðdraganda kosninga.

1

Lýðræðislegt hlutverk

Í 2. mgr. 3. gr. laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu nr. 23/2013 eru ákvæði um lýðræðislegt hlutverk Ríkisútvarpsins. Þar segir m.a. Ríkisútvarpið skuli hafa í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, þ.m.t. um mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Einnig á Ríkisútvarpið að veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga frétta- og fréttaskýringarþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru á baugi hverju sinni og almenning varða.

2

Jöfn tækifæri til að kynna stefnumál

Í 7. tölul. 2. mgr. 3. gr. sömu laga má finna sérstakar skyldur Ríkisútvarpsins í aðdraganda kosninga. Þar segir að Ríkisútvarpið skuli kynna framboð til almennra kosninga, helstu stefnumál framboða, frambjóðenda og fylkinga eftir atvikum og greina ítarlega frá niðurstöðum kosninga. Þá skal það veita öllum gildum framboðum til Alþingis og forsetakosninga, sem og fylkingum í þjóðaratkvæðagreiðslum, jafnt tækifæri til að kynna stefnumál sín á hefðbundnum dagskrártíma í sjónvarpi. Ríkisútvarpið skal birta reglur þar að lútandi. Í alþingiskosningum er heimilt að takmarka útsendingartíma þeirra framboða sem ekki bjóða fram í öllum kjördæmum þannig að þau fái hlutfall af heildarútsendingartíma til samræmis við það hlutfall kjördæma sem þau bjóða fram í.

3

Hlutlægnireglan

Í lögum um Ríkisútvarpið er einnig að finna hlutlægnireglu í 2. tölul. 4. mgr. 3. gr. þar sem segir að í starfsháttum sínum skuli Ríkisútvarpið ábyrgjast að sanngirni og hlutlægni sé gætt í frásögn, túlkun og dagskrárgerð, leitað sé upplýsinga frá báðum eða öllum aðilum og sjónarmið þeirra kynnt sem jafnast.

Lýðræðisleg umræða, menningarleg fjölbreytni og félagsleg samheldni.

Í þjónustusamningi Ríkisútvarpsins ohf. við mennta- og menningarmálaráðuneytið 2020-2023 kemur m.a. fram að Ríkisútvarpinu sé ætlað að stuðla að lýðræðislegri umræðu, menningarlegri fjölbreytni og félagslegri samheldni. Lýðræðishlutverki sínu sinni Ríkisútvarpið með fréttaþjónustu og sem vettvangur skoðanaskipta og umræðu um samfélagsmál. Í samningnum er fjallað um reglur Ríkisútvarpsins um framkvæmd kosningaumfjöllunar. Skal Ríkisútvarpið birta reglurnar eigi síðar en fjórum vikum áður en framboðsfrestur rennur út. Ef boðað er til kosninga með skemmri fyrirvara skal Ríkisútvarpið birta reglurnar eigi síðar en tveimur vikum eftir að tilkynnt hafi verið um kosningarnar. Í samningnum segir einnig að heyrnarlausum og heyrnarskertum skuli áfram veittur aðgengi að fréttum og öðru sjónvarpsefni á vef og með skjátexta. Útsendingar á táknmáli eða aðrar miðlunarleiðir skulu nýttar þegar það þykir henta og í samræmi við tæknilega möguleika á hverjum tíma. Beinar útsendingar frá borgarafundum og frá stórviðburðum er varða alla, s.s. náttúruhamförum, hryðjuverkum eða stórtíðindum í stjórnmálum, skal rittúlka í textavarpi ef því verður við komið. Ríkisútvarpið skal senda út fréttir á táknmáli eða með táknmálstúlkun alla daga ársins og rittúlkun og táknmálstúlkun skal fylgja umræðuþáttum með fulltrúum framboða í aðdraganda kosninga. Að auki hefur Ríkisútvarpið sett ýmsar innanhússreglur, vinnureglur fréttastofu o.fl. Fyrir alþingiskosningarnar sem fara fram þann 25. september nk. hefur Ríkisútvarpið gefið út hvernig umfjöllun um kosningarnar verður háttað og má nálgast upplýsingar um það hér.

Tjáningarfrelsi fylgir ábyrgð

Ljóst er að frjálsir og óháðir fjölmiðlar í lýðræðisríki eru afar mikilvægir, sérstaklega í aðdraganda kosninga. Þannig er tjáningarfrelsi tryggt með 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og varið í 10. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur hefur verið hér á landi með lögum nr. 62/1994. Tjáningarfrelsinu fylgir þó einnig ábyrgð sem birtast m.a. í 26. gr. laga um fjölmiðla. Því er mikilvægt að almenningur sé sérstaklega upplýstur um þá ábyrgð sem lögð er á fjölmiðla með ákvæði laga um fjölmiðla um lýðræðislegar grundvallarreglur. Mikilvægt er að fjölmiðlar gæti að kröfum sem gerðar eru til þeirra um nákvæmni og hlutlægni í fréttum og fréttatengdu efni og að gæti þess að mismunandi sjónarmið komi fram í aðdraganda kosninga.

2

Bann við nafnlausum áróðri

Með lögum nr. 139/2018, sem tóku gildi 1. janúar 2019, voru gerðar breytingar á lögum nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra. Í lagabreytingunni fólst m.a. að heimilt er að sekta stjórnmálasamtök, kjörna fulltrúa þeirra og frambjóðendur, ef þeir taka þátt í að fjármagna eða birta efni eða auglýsingar í tengslum við stjórnmálabaráttu, án þess að fram komi við birtingu að efni sé birt að tilstuðlan eða með þátttöku þeirra. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 139/2018 kemur fram að um sé að ræða nýmæli í lögum sem ætlað sé að sporna við nafnlausum kosningaáróðri sem nokkuð hafi borið á í kosningum síðustu ára, einkum á samfélagsmiðlum.

Nýmæli í lögum sem er ætlað að sporna við nafnlausum kosningaáróðri

Á löggjafarþingi 2020-2021 var samþykkt frumvarp til laga um breytingu á fyrrgreindum lögum nr. 162/2006. Lagabreytingin tók gildi 25. júní 2021 og fól m.a. í sér þá viðbót við framangreint ákvæði um bann við nafnlausum áróðri, þess efnis að frá þeim degi er kjördagur hefur formlega verið auglýstur vegna kosninga til Alþingis, til sveitarstjórna eða til embættis forseta Íslands, svo og vegna boðaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu, skuli auglýsingar og annað kostað efni, sem ætlað er að hafa áhrif á úrslit kosninga, vera merkt auglýsanda eða ábyrgðarmanni.

Auglýsingar og kostað efni skal vera merkt auglýsanda eða ábyrgðarmanni

Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að reglan miði að því lögmæta markmiði að stuðla að upplýstri umræðu í aðdraganda kosninga. Með því að skylda þá sem leitist við að hafa áhrif á úrslit kosninga, svo sem með birtingu auglýsinga eða annars kostaðs efnis, til að gefa upp hver eða hverjir standi að baki slíku efni sé stuðlað að því að gagnsæi ríki um uppruna þeirra og þá hagsmuni sem kunni að búa þeim að baki. Jafnframt er tekið fram í greinargerðinni að ákvæðið nái til hvers kyns auglýsinga eða annars kostaðs efnis sem ætlað sé að hafa áhrif á úrslit kosninga óháð birtingarvettvangi. Þannig er ekki eingöngu átt við kostað efni eða auglýsingar sem hafa að geyma rangar eða misvísandi upplýsingar sem settar eru fram gagngert til að grafa undan tilteknum stjórnmálasamtökum, framboðum eða hugmyndafræði, heldur er litið til þess hvort að þær upplýsingar sem um ræðir séu fjármagnaðar og settar fram í því skyni að hafa áhrif á úrslit kosninga. Í ákvæðinu felst þannig fortakslaus skylda til að gefa upp hver standi að baki auglýsingastarfsemi í aðdraganda kosninga, hvort sem auglýsingaefni birtist á fjölmiðlum, samfélagsmiðlum eða á öðrum vettvangi.

Stjórnmálasamtökum er óheimilt að nýta persónusnið til að beina auglýsingum að einstaklingum ef þær fela í sér hvatningu til að nýta ekki kosningaréttinn

Auk framangreinds var í júní 2021 lögfest nýtt ákvæði í lög nr. 162/2006 um vinnslu persónuupplýsinga um almenning. Er þar kveðið á um að stjórnmálasamtökum sé óheimilt að nýta persónusnið til að beina að einstaklingum efni og auglýsingum í tengslum við stjórnmálabaráttu sem fela í sér hvatningu til að nýta ekki kosningaréttinn. Skuli þess að öðru leyti gætt að nýting persónusniðs samræmist lýðræðislegum gildum.

3

Aðgerðir Facebook og Google í aðdraganda kosninga

Google

Auglýsingareglum Google er ætlað að ná utan um kosningaauglýsingar og aðrar pólítískar auglýsingar. Þær eiga að taka á öllu því helsta sem fyrirtækið telur geta ógnað lýðræðislegum kosningum og aðgengi almennings að réttum upplýsingum í aðdraganda kosninga. Á meðal aðgerða sem Google grípur til í aðdraganda kosninga er að loka aðgöngum notenda sem þykjast vera stjórnmálamenn og fjarlægja efni sem inniheldur rangar upplýsingar um kosningarnar sjálfar og framkvæmd þeirra, ásamt djúpfölsuðu efni (e. deepfakes). Einnig er reynt að koma í veg fyrir frekari dreifingu slíks efnis hafi því þegar verið dreift.

Facebook

Auglýsingareglur Facebook gilda um alla sem vilja auglýsa á miðlum fyrirtækisins. Óheimilt er að birta auglýsingar sem m.a. letja fólk til þátttöku í kosningum, auglýsingar þar sem því er haldið fram að kosningar séu tilgangslausar, auglýsingar þar sem frambjóðendur lýsa yfir sigri án þess að úrslit séu ljós og margt fleira. Einnig ná reglurnar almennt yfir og banna t.d. auglýsingar með röngum og misvísandi upplýsingum. Facebook er sífellt að þróa þær aðferðir og algóriþma sem fyrirtækið notar til að sía út efni sem fellur í þessa flokka en margt þarfnast mannlegrar yfirferðar, svo sem falsfréttir. Allir notendur geta tilkynnt efni á Facebook og Instagram og er það fjarlægt ef það brýtur gegn reglum miðlanna.

Auglýsingasafn Facebook Ad Library

Facebook skráir allar auglýsingar sem birtast á Facebook og Instagram í sérstakt auglýsingasafn (Facebook Ad Library) þar sem hægt er að fletta upp auglýsingum og fá upplýsingar um þær. Safnið nær til allra auglýsinga á Facebook og Instagram og allir auglýsendur þurfa að undirgangast skráningu og auðkenningu í því.

Í safninu er hægt að leita sérstaklega að kosningaauglýsingum og öðrum pólitískum auglýsingum, ásamt auglýsingum um einstök málefni. Eru  upplýsingar um slíkar auglýsingar ítarlegri en um aðrar auglýsingar í safninu.

Safnið eykur gagnsæi auglýsinga á miðlum Facebook og gerir notendum kleift að nálgast nánari upplýsingar um hverjir standa að baki ákveðnum auglýsingum. Hægt er að sjá hver greiddi fyrir hverja og eina auglýsingu, áætlaðan kostnað við birtingu hennar, til hversu margra notenda hún náði meðal ákveðinna hópa samfélagsins o.fl. Einnig er hægt að sjá hverjir eru að auglýsa á Facebook og Instagram hverju sinni, hvað er verið að auglýsa og hversu miklu fé er varið til auglýsinga á tilteknum tímabilum. Þá er hægt að nálgast upplýsingar um bæði virkar og óvirkar auglýsingar á þessum miðlum.

Nánari upplýsingar um aðgerðir stjórnvalda og stofnana í aðdraganda Alþingiskosninganna 2021 má finna hér:

  • Stjórnarráð Íslands - Alþingiskosningar 2021
  • Leiðbeiningar Fjarskiptastofu vegna óumbeðinna fjarskipta í aðdraganda kosninga
  • Persónuvernd - Álit á notkun stjórnmálasamtaka á samfélagsmiðlum fyrir kosningar til Alþingis – Leiðbeiningar og tillögur
  • Persónuvernd - Kosningabarátta á samfélagsmiðlum vegna kosninga til Alþingis 2021 – fræðsla
  • CERT-IS - Öryggi á samfélagsmiðlum